自武後光宅元年至玄宗開元十一年（公元684-723年），為中書省政事堂時期。

    這個時期，政事堂始正式成為宰相議決軍國大政的最高國務會議。武後光宅元年（公元684年），裴炎執政事筆，遷政事堂於中書省。

    李華《中書政事堂記》雲：“光宅元年，裴炎自侍中除中書令，執事宰相筆，乃遷政事堂於中書省。”（注：《全唐文》卷三一六，清光緒辛醜年廣雅書局刊本第64冊）《唐會要》卷五一《中書令》條亦雲；

    “永淳三年（即光宅元年）七月，中書令裴炎，以中書執政事筆，其政事堂合在中書，遂移在中書省。”（注：《資治通鑒》卷二○六《唐紀·高宗弘道元年（公元683年）》載：十二月，丁巳，高宗崩。

    甲子，中宗即位。甲戌，以裴炎為中書令。

    “故事，宰相於門下省議事，謂之政事堂，故長孫無忌為司空，房玄齡為仆射，魏征為太子太師，皆知門下省事。及裴炎遷中書令，始遷政事堂於中書省。政事堂遷至中書省後，在製度上明顯的變化，是宰相於政事堂議決政務時，有輪流

    “秉筆”或

    “執筆”之製。《新唐書》卷一一七《裴炎傳》雲：“舊，宰相議事門下省，號政事堂，長孫無忌以司空，房玄齡以仆射，魏征以太子太師皆知門下省事，至炎，以中書令執政事筆，故徙政事堂於中書省。”同書卷一二三《韋巨源傳》亦雲：“神龍初，（巨源）以吏部尚書同中書門下三品。時要官缺，執政以次用其親，巨源秉筆，當除十人，楊再思得其一，試問餘授，皆諸宰相近屬。”可見這個時期秉筆宰相之常務，乃有三項：（一）諸宰相議政時，主持會議；（二）會議之後，總其紀錄；（三）秉筆之日，坐政事堂辦公。

    （一）政事堂的職權。毫無疑問，開元以後，政事堂已經合中書門下兩省而為一個權力機構，它的職權無疑擁有中書門下兩省之職權。

    《唐六典·中書省》雲：“中書令之職：掌軍國之政令，緝熙帝載，統和天人，入則告之，出則奉之，以厘萬邦，以度百揆，蓋以佐天子而執大政者也。”（注：《唐六典》卷九《中書省》，《舊唐書·職官誌》同）《唐六典·門下省》又雲：“侍中之職：掌出納帝命，緝熙皇極，總典吏職，讚相禮儀，以和萬邦，以弼庶務，所謂佐天子而統大政者也。凡軍國之務，與中書令參而總焉，坐而論之，舉而行之，此其大較也。”（注：《唐六典》卷八《門下省》。

    《太平禦覽》引《唐六典》

    “門下省”條

    “所謂”作

    “蓋以”）可見中書門下職掌乃是

    “佐天子而統大政”，是

    “統和天人，以和萬邦”。這實際上是宰相之職。如今政事堂

    “參而總焉，坐而論之，舉而行之”，職權之重，權勢之隆，可以想見。

    誠如李華《中書政事堂記》所述：政事堂者，君不可以枉道於天，反道於地，複道於社稷，無道於黎元，此堂得以議之。

    臣不可悖道於君，逆道於仁，黷道於貨，亂道於刑，克一方之命，變王者之製，此堂得以易之。

    兵不可以擅興，權不可以擅與，貨不可以擅蓄，王澤不可以擅奪，君恩不可以擅間，私仇不可以擅報，公爵不可以擅私，此堂得以誅之。

    事不可以輕入重，罪不可以生入死，法不可以剝害於人，財不可以擅加於賦，情不可以委之於幸，亂不可以啟之於萌。

    法紊不賞，爵紊不封，聞荒不救，見饉不矜，逆諫自賢，違道變古，此堂得以殺之。

    故曰：廟堂之上，樽俎之前，有兵，有刑，有梃，有刃，有斧鉞，有鴆毒，有夷族，有破家，登此堂者，得以行之。

    （注：見《全唐文》卷三一六李華《中書政事堂記》，廣雅書局刊本第二○○冊。

    《玉海》卷一六一《唐政事堂》引李華《中書政事堂記》：“逆道於仁”作

    “人”；

    “兵不可擅興”作

    “擅誅”；

    “權不可擅與”作

    “擅施”；

    “法紊不賞，爵紊不封”作

    “代紊不賞，削紊不封”；等等，錯漏幾不可讀。見清嘉慶年間刊本）觀此可知，開元以後之政事堂，賦政四海，允厘六職，統和天人，總齊機衡，已為朝政之本。

    （二）政事堂的組織。政事堂分正堂與後院兩部分：正堂為宰相辦公室和會議廳；後院為政事堂秘書處，分設五房辦公，即吏房、樞機房、兵房、戶房和刑禮房。

    《古今圖書集成·官常典》載：“唐之政令，雖出於中書門下，然宰相治事之地，別號曰‘政事堂’，猶今都堂也。”（注：參見《古今圖書集成·官常典》卷二五七《公輔部》雜錄二引《卻掃編》）《新唐書·崔元綜傳》雲：“元綜，天綬初以鸞台侍郎、同鳳閣鸞台平章事。性恪慎，坐政事堂，束帶，終日不休偃。”（注：《新唐書·崔元綜傳》。

    《玉海》卷一六一《唐政事堂》亦作

    “天授初”）正堂之後，列有五房秘書處。《新唐書·百官誌》雲：“開元中，張說為相，又改政事堂號‘中書門下’，列五房於其後：一曰吏房，二曰樞機房，三曰兵房，四曰戶房，五曰刑禮房，分曹以主眾務焉。”（注：《玉海》卷一六一同）又，《玉海》

    “宋朝樞密院”條雲：“開元中，設堂後五房，而機密自為一司，其職秘獨宰相得知。”（注：見《玉海》卷一六七《宋朝樞密院》條）由此可證政事堂秘書處五房官屬，是設在中書門下正堂之後，為諸吏史治事辦公之地，入品者可為五房之長（注：參見金毓黻《後堂官考》，載《文史雜誌》第五卷第七、八期合刊）。

    五房僚佐所掌雖屬秘書工作，但因其多為國家機密大事，權位很重。《資治通鑒》卷二三七

    “唐紀·憲宗元和元年”載：“堂後主書滑渙久在中書（胡注雲：堂後主書，即今之堂後官也），與知樞密劉光琦相結，宰相議事有與光琦異者，令渙達意，常得所欲，杜佑、鄭絪等皆低意善視之。”像滑渙這樣作勢弄杖者，固屬不多，但也說明五房僚佐地居權要，宰相亦未可小視。

    （三）參加政事堂會議人員。參加政事堂會議者，唐初為三省長官；高宗以後，為中書門下長官，或帶

    “同三品”、

    “平章事”、

    “參知政事”等銜官員。中書舍人和堂後五房長官因工作關係，經執筆宰相同意，亦可參加會議。

    政事堂會議與朝議不同。政事堂是宰相議決軍國大政的權力機關，必須宰相才能參加。

    朝議為皇帝臨朝時與諸大臣之議論，因此，文武百官品高品低者皆可與議。

    朝議所議之事，據記載多為軍務大事，蓋以軍務關係國家至大，必須皇帝臨朝議決。

    《舊唐書·嚴綬傳》雲：“（元和）九年，吳元濟叛，朝議加兵，以綬有弘恕之稱，可委以戎柄，乃授山南東道節度使，尋加淮西招撫使。”（注：見《舊唐書·嚴綬傳》）是朝議軍務之一例。

    政事堂會議與廷議亦不相同。朝議由天子臨朝議決，廷議由宰相主持，上自文武大臣、六部尚書、九卿諸監，下至侍郎、禦史等皆可參加廷議。

    《舊唐書·劉文靜傳》雲：“文靜自以才能幹用在裴寂之右，又屢有軍功，而位居其下，意甚不平。每廷議多相違戾，寂有所是，文靜必非之，由是與寂有隙。”（注：《舊唐書·劉文靜傳》）又據《新唐書·薑晦傳》雲：“（晦）為吏部侍郎，主選。„„處事精明，私相屬諉，罪輒得，皆以為神。始，晦革舊示簡，廷議恐必敗，既而贓賕路塞，而流品有敘，眾乃伏。”（注：見《新唐書·薑晦傳》）《舊唐書·王唆傳》載：“時朔方軍元帥魏元忠討賊失利，歸罪於副將韓思忠，奏請誅之。晙以思忠既是偏裨，製不由己，又有勇智可惜，不可獨殺非辜，乃廷議爭之。”王晙當時為殿中侍禦史。

    《舊唐書·杜佑傳》亦載有

    “公卿廷議”之事。可見參加廷議者，不僅宰相，宰相以外的官員亦可參加，這和參加政事堂會議隻限於宰相者，全然不同也。

    （四）政事堂會議執行主席。通常是中書令取旨後，於政事堂召開宰相聯席會議，開會時有一執行主席，稱

    “執筆”、

    “執政事筆”。討論結束，秘書處協助

    “執筆”綜合整理成詔敕文書，然後奏聞畫敕。執行主席輪流擔任，有時一人一天，有時一人十天。

    《唐會要》雲：“至德二載三月，宰相分直主政事，執筆，每一人知十日，至貞元十年五月八日，又分每日一人執筆。”（注：《唐會要》卷五一《中書令》條）《新唐書·崔佑甫傳》雲：“始肅宗時，天下務劇，宰相更直掌事，若休沐還第，非大詔命，不待遍曉，則聽直者代署以聞。”《資治通鑒》卷二一九雲：“又令宰相分直政事筆、承旨，旬日而更（胡三省注：令宰相在政事堂，分日當筆及承上旨），懲林甫及楊國忠之專權故也。”（注：《資治通鑒》卷二一九《唐紀》三五《肅宗至德元載》）上引

    “分直”、

    “更直”、

    “聽直”之

    “直”，即輪流值班，意思是說宰相在政事堂要輪流值班。而

    “秉筆”、

    “執筆”、

    “執政事筆”者，是指有會則為會議執行主席，無會則為值班宰相，負責處理日常公務或

    “承上旨”。由上可見，在肅宗以後，宰相執政事筆者，或旬日一更，或一日一更。

    由宰相執政事筆

    “承旨”之製還可知，在唐朝中央最高權力機構中，由中書令取旨的傳統做法已經有了改變。

    值得注意者，旬日一秉筆或一日一秉筆，與

    “三兩日一至中書門下平章政事”，殊有不同。前者為值班宰相，後者如司馬光所說：“至於數旦一至政事堂，乃唐世以來宿德元老、年高有疾，朝廷尊禮，特降此命。”（注：司馬光《辭三日一至都堂劄子》，元佑元年，載《司馬文正公集》卷三八）乃是對年高望重的大臣如李靖、杜佑（注：各見新、舊《唐書》本傳。

    ）等的一種尊禮。

    （五）中書門下之印。印是權力的憑證，

    “印者，信也”（注：《百川學海》，蔡邕《獨斷》卷上）。自開元十一年，中書令張說改政事堂為

    “中書門下”，於是政事堂印亦改為

    “中書門下之印”（注：《舊唐書·職官誌·門下省》。另見《冊府元龜》卷三○八《宰輔總序》）。

    “中書門下之印”即成為唐代中央最高權力機構中書門下政事堂的權力憑證。

    唐製，凡屬皇帝命令，必須政事堂會議正式議決通過，並加蓋

    “中書門下之印”，而後方可頒行生效。這就是說，凡未經政事堂議決副署，加差

    “中書門下之印”，而由皇帝直接發出的命令，在當時被認為是違製的，不能為國家各級機關所承認。

    “不經鳳閣鸞台，何名為敕？”就是宰相劉禕之對武則天的批評。後來唐朝有的皇帝違反這一製度時，隻得將其發詔敕的封袋改為斜封，所書

    “敕”字，不敢用朱筆，而改用墨筆，當時稱為

    “斜封墨敕”，即表示此項命令未經政事堂研究，雖沒有

    “中書門下之印”，亦請下麵馬虎承認之。這在當時，已被認為是了不得的事了。

    以至皇帝私下所封的官，因其來經正式敕封手續，亦為時人所看不起。

    如《舊唐書·元稹傳》雲：“長慶初，譚峻歸朝，出稹《連昌宮辭》等百餘篇奏禦，穆宗大悅，問稹安在？對曰：‘今為南宮散郎。’即日，轉祠部郎中、知製誥。朝廷以書命不由相府，甚鄙之。”（注：《舊唐書·元稹傳》，此時

    “相府”即中書門下政事堂也。《新唐書·元稹傳》雲：“然其進非公議，為士類訾薄”）穆宗以一時之寵信，未經政事堂議決，即逕自任命元稹為祠部郎中、知製誥，致遭朝廷非議。

    這就發生了一個問題：皇帝個人專製和宰相集體議決的矛盾問題。在封建專製時代，皇帝實行專製獨裁，

    “天下事無大小皆決於上”（注：見《史記》卷六《秦始皇本紀》），乃是天經地義。

    但從秦漢以來，就有

    “廷議”製度，至唐代，又建立起政事堂宰相集體議決的中央最高權力機構。

    君主專製獨裁與宰相集體議決，看上去是兩個相對立的製度，竟能統一於一個封建的中央政權之中，這似乎不可理解。

    但是，曆史上一切製度，都不會憑空地產生，製度的背後，都有深刻的政治、經濟和曆史的背景和根源。

    政事堂製度既然是封建國家發展到繁榮鼎盛時期所形成的國家最高權力機構，那麽，要解釋它的產生與發展，自然不能離開馬克思主義的國家學說，舍此而求諸於唐太宗個人的政治作風，乃是舍本求末之法，不可能得出正確的回答，也不可能完全正確地認識政事堂製度。

    恩格斯指出：國家決不是從外部強加於社會的一種力量。國家也不象黑格爾所斷言的是

    “倫理觀念的現實”，

    “理性的形象和現實”。勿寧說，國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立麵而又無力擺脫這些對立麵。

    而為了使這些對立麵，這些經濟利益互相衝突的階級，不致在無謂的鬥爭中把自己和社會消滅，就需要有一個表麵上淩駕於社會之上的力量，這種力量應當緩和衝突，把衝突保持在

    “秩序”的範圍以內；這種從社會中產生但又自居於社會之上並且日益同社會脫離的力量，就是國家（注：《家庭、私有製和國家的起源》，人民出版社一九七二年版第一六七——一六八頁；第一六七——一六九頁）。

    貞觀三年，太宗謂侍臣曰：“中書、門下，機要之司。擢才而居，委任實重。詔敕如有不穩便，皆須執論。比來惟覺阿旨順情，唯唯苟過，遂無一言諫諍者，豈是道理？若惟署詔敕，行文書而已，人誰不堪？”貞觀四年，太宗問肖瑀曰：“隋文帝何如主也？”對曰：“克己複禮，勤勞思政，每一坐朝，或至日昃，五品以上，引坐論事，宿衛之士，傳飧而食，雖性非仁明，亦是勵精之主。”太宗曰：‘

    “公知其一，未知其二。此人性至察而心不明。夫心暗則照有不通，至察則多疑於物。又欺孤兒寡婦以得天下，恒恐群臣內懷不服，不肯信任百司，每事皆自決斷，雖則勞神苦形，未能盡合於理。朝臣既知其意，亦不敢直言。宰相以下，惟即承順而已。朕意則不然，以天下之廣，四海之眾，千端萬緒，須合變通，皆委百司商量，宰相籌畫，於是穩便，方可奏行。豈得以一日萬機，獨斷一人之慮也。且日斷十事，五條不中，中者信善，其如不中者何？以日繼月，乃至累年，乖謬既多，不亡何待？豈如廣任賢良，高居深視，法令嚴肅，誰敢為非？”因令諸司，若詔敕頒下有未穩便者，必須執奏，不得順旨便即施行，務盡臣下之意（注：《貞觀政要》卷一《政體》第二）。

    上引唐太宗的兩段議論，關於皇帝個人與中書門下、政府百司之間的關係，論述得何其精采，又何等深刻！

    他把君主個人專製和宰相集體論執的

    “須合變通”，對立統一的必要，說得清清楚楚。曆來人們引用這兩段文字的很多，但很少有人把這些議論提高到國家政體上去認識的。

    《貞觀政要》的編者吳兢確有卓識，他是把這些對話放在《政體》中加以考察的。

    多年來，我們的曆史研究有一個很大的偏向，就是偏重於人事，而忽視製度。

    近年來，寫唐太宗個人政治作風的文章很多，也都不免於這個偏向。（www.101novel.com）