（一）宋初建製及曆史上的監察製度
    有宋一代，自立國之日起就一麵要糾正五代之弊端，堅決削奪武將手中的兵權，同時削弱地方的權力，極力加強君權和中央集權，另一方麵，又麵臨著“草創天下”和統一全國的形勢和任務，因而不得不因襲唐製，並且由於製度的製定者和執行者等人的文化素質低下，過多的著眼於解決眼前問題來決定製度的取舍，使得從中唐以來就存在的製度冗雜、機構重疊、職能分散的弊病不僅沒有得到應有的審視，反而在片麵加強君權和中央集權的動機下變得更加複雜，《宋史.職官製》中是這樣說的：“唐承隋製，至天授中，始有試官之格，又有員外之置，尋為檢校、試、攝、判、知之名。其初立法之意未嚐不善，蓋欲以名器事功甄別能否，又使不肖者絕年勞序遷之覬覦。而世戚勳舊之家，寵之以祿，而不責以猷為。其居位任事者，不限資格，使得自竭其所長，以為治效。且黜陟進退之際，權歸於上，而有司若不得預。殊不知名實混殽，品秩貿亂之弊，亦起於是矣。宋承唐製，抑又甚焉。”（1）這實際上反映的是製度的不穩定性、缺乏權威以及由此造成的效率遞減。在這種大背景下，監察製度也沒有能避免這一趨勢，尤其在從製約相權（北宋晚期以前）到成為權相的工具（北宋晚期以後）的轉變過程中得到了充分的暴露。
    然而，畢竟宋代監察製度做為一種製度還是有它自身的許多特點，這種特點既反映在縱的方麵——和此前此後的監察製度相比，又體現於橫的方麵——與宋代的其它官製比較。
    討論宋代監察製度，應該說首先是看它在整個傳統社會監察製度中的淵源傳承與曆史地位。從中央的角度看來，中國的監察製度經曆了一個形成、發展、成熟和轉化的過程，對應朝代大致是戰國秦漢、三國兩晉南北朝、隋唐五代和宋元明請時期。
    戰國時，各國已經設立了掌文書和記事的禦史官，如“秦趙澠池之會”，各命禦史“書其事”（2）。到了秦漢時期，監察製度逐步確立：禦史官種類增多，職能由記事轉向監察；中央專職監察機構——禦史台出現；言諫官（諫議大夫和給事中等）開始出現。下一階段的發展主要體現在殿中侍禦史的創置，禦史不能糾察三公的舊製度被打破和言諫機構門下省、集書省的出現以及言諫官開始有了封駁之任。隋唐五代時期禦史台正式脫離宮禁，成為和三省平行的監察機構；創設了禦史台三院製度；禦史台屬官彈劾權力相對加強；諫官和封駁官各為一體，中央監察製度已告成熟。宋元明清時期是轉化時期，其轉化的特點首先鮮明的體現在加強皇權專製和中央集權上。宋代以前的監察職能更多的從屬於宰相的整體行政安排，在皇權和相權的矛盾中更多的是站在中立的立場，而到了宋代，由於皇帝控製了監察官的任免權以及加強皇權的總趨勢，使得監察官員往往成為皇帝削弱相權的工具，所以這一時期的轉化也是朝著皇權專製的路子上走去，具體表現在：禦史台三院合一並且最終在明代廢禦史台，設都察院；禦史和言諫機構逐漸合一；中央監察體製更加嚴密（如設六科給事中、在軍機處和內閣中另設監察官等等），皇帝通過這種多方麵的監察使自己確立了穩固的最後決策者和最高仲裁者的地位，盡可能的防止出現威脅到皇權的因素。
    就地方監察製度而言，可分為三個階段：戰國秦漢時期、魏晉南北朝隋唐五代時期和宋元明清時期。戰國時沒有專門的監察官，秦朝設監禦史掌監郡之職，漢武帝設十三州部刺史，東漢時部刺史權力擴大，職能由監察擴大到行政，逐漸發展成為中央政權的對立物。魏晉南北朝時期地方監察製度很難得以確立。隋朝仿照漢代的刺史製度設置了司隸台，不再受禦史台的領導，並且監察範圍更寬。唐承隋製，唐太宗設十七道巡察使，唐玄宗設置十道采訪處置使，肅宗時改名為觀察處置使，並且多由節度使兼任，對唐代中後期以及五代時的地方割據起了推波助瀾的作用。宋代地方監察製度發生了很大的變化，一改以前的一級地方監察體製，設立了路和府州軍監二級地方監察體製，地方監察官的監察對象的範圍擴大到上至曾任宰執、下至幕僚官的所有地方官員，同時也強化了對地方監察官的監察，其宗旨也就是加強中央集權，其後的元明清三朝更是有過之而無不及，元代設立了行禦史台，明清則在地方設置了三道監察網。
    簡而言之，宋代監察製度的具體形態不得不服從加強中央集權和君主專製的政治形勢的總體安排，而自宋代起的這一趨勢實際上付出了很大的代價。加強君主專製的一個具體措施就是分割官僚的權力與職能，造成一種行政權力的製衡，即分權，一方麵權力在向皇帝手中集中，另一方麵負責具體事務的官僚的權力又在分化，集權與分權之間不可能不起矛盾。地方與中央的關係也是如此，不僅付出了強幹弱枝的代價，而且隨著地方監察官手中的行政權力的日益增多，實際上造就了一批新的地方強權，這一現象在南宋初期（嶽飛被殺的一個原因就是怕他憑借手中的權力對抗中央）、元末、明末以及清末頻頻出現。因而可以說，監察製度在宋代不僅強化著君主專製和中央集權，同時也在造就行政分權與地方強權，宋代的監察製度就是在這種相反相成的規律中逐步發展的。
    （二）宋代中央監察製度
    先說宋代的中央監察製度。它基本上可以分為三塊，即禦史製度、諫官製度和封駁製度，還有尚書左右司和東西上閣門也有部分監察職能。
    北宋前期，禦史大夫“無正員，止為兼官”（3）。所謂兼官，即武臣的加官憲銜。禦史中丞是禦史台的台長，侍禦史知雜事為副台長。禦史台下設三院，即：台院、殿院和察院，分別由侍禦史、殿中侍禦史和監察禦史充任其職。“官卑而入殿中侍禦史、監察禦史者謂之裏行”（4）。宋太祖、太宗兩朝，三院禦史多出外任知州或通判等差遣，而禦史台三院的職掌，“以他官領之”（5），禦史“無定員，無專職”（6）。直到真宗年間，禦史台在製度上才有了定員。“元豐改製”後，禦史台的結構有所變化，主要表現在：罷除禦史裏行和“五使”等使名差遣，定員分職；台院的侍禦史取代侍禦史知雜事而為副台長，台院名存職廢，隋唐以來的三院組織結構趨向合並；設六察司於禦史台，按察京師的所有政府機構，發展了唐代的六察製度。南宋時，禦史中丞仍為禦史台台長，但常闕而不除授，察院成為禦史台最繁忙的機構，但總體而言，製度比較簡陋，人數也明顯減少。宋代禦史台的職能比起隋唐有了很大的擴展。首先在傳統的監察百官、彈劾糾察違反傳統統治秩序的行為方麵，包括了對宰相、宦官、軍事機構和皇親貴戚的監察。而且突破了唐代以前禦史主監察而“不專言職”的規定（7），開始規諫皇帝、參議朝政。另外還有維護朝會和朝廷宴會秩序、參預司法工作監察司法部門、參預文武百官的管理工作、參預薦舉官員、兼任侍講等職能。禦史的選任方式主要有兩種，即皇帝親擢和臣僚薦舉、皇帝從中選拔任命，北宋後期以及南宋一代，宰相控製了禦史的舉薦，從而改變了北宋初中期皇帝通過禦史來製約宰相的局麵，而使禦史成為宰相專權的工具，但這與唐代的禦史“進退從違皆出宰相”有所區別（8）。唐代君權、相權比較均衡，禦史無法有效監察宰相是製度常規，對行政過程造成的不利影響不大，因為皇帝就是最有效的監督宰相的力量。而宋代權力集中到皇帝手中，宰相專權是通過控製皇帝來行使，成為實際上的皇帝，已經沒有了製約他的力量，再加上禦史的受其操縱，導致權力濫用，所以自從北宋後期蔡京專權以來，曆任權相統治時期無不是政治腐敗時期。因而宋代監察製度的破壞還是由於權力太過集中導致。宋代選任禦史比較注意資格與資序，資格是指禦史的官職品階（即寄祿官），資序則指資曆，即禦史的曆任情況。所以宋代的禦史一般的文化修養和政治素質都比較高。禦史升遷的官職一般都比較重要，如禦史中丞多升遷為執政。在對禦史的監督方麵，唐代以前隻接受皇帝的監督，唐代時，禦史彈劾不當，左右丞“兼得彈之”（9），宋代則加強了對禦史的監督，尤其是元豐改製後，設立了專門監察禦史的機構——禦史房。宋代的君主專製大大超過前代，而宦官、外戚專權的現象基本上從未出現，禦史台製度在其中所起的作用功不可沒，但是君主專製的反麵——宰相專權自北宋後期蔡京開始，曆經秦檜、韓乇胄、史彌遠、賈似道等權相，經久不衰，直至南宋滅亡，禦史製度的推波助瀾也不能忽視。究其成因，監察製度不能獨立於行政製度之外，是繼權力太過集中之後的第二個原因。宋代以後，這一現象——監察製度從屬於行政製度變本加厲，所以到了民國，孫中山有感於此，而將監察製度從行政製度中獨立出來，設定五權憲法，以利於發揮監察製度的優勢，防止其弊端。
    宋初在諫院任職者才是諫官，所謂“我國初，官以定俸，實不親職，故赴諫院者方得諫官。”（10），因而這一時期的諫議大夫、司諫、正言並非都是諫官，隻有在諫院供職者才是。元豐改製後，上述三種官職都官複原職，都成為諫官，一直延續到南宋滅亡。就諫官的組織機構而言，宋初沿襲唐代，隸屬於中書、門下兩省。宋仁宗時，諫官機構從兩省中獨立出來，設立“諫院”，長官為知諫院。元豐改製後，諫院廢去，門下省與中書省各增設後省，為諫官組織。宋高宗時，又設立獨立的諫院，直至南宋滅亡。宋代諫官的職能主要是諫諍皇帝、奏劾宰相及百官（前代所無）、參議朝政、參預薦舉官員、受理臣民的上奏章疏、兼任修起居注與侍講。宋代諫官的選任方式與禦史基本相同，即皇帝親擢和臣僚薦舉、皇帝從中選拔任命。北宋前期諫官的薦舉者多以任職清要，並且與宰執無直接隸屬關係的翰林學士、侍從、禦史中丞、侍禦史知雜事等充任。北宋後期，尤其是哲宗前期，保守派宰執呂公著、司馬光等人開始親自物色諫官人選。宋徽宗即位後，下詔允許“宰辰、執政、侍從官各舉可任台諫者”（11），為宰執控製諫官的任用權打開了方便之門。北宋後期直至南宋一代，諫官有皇帝防範宰執的工具變成了權相排斥異己的鷹犬，這不能不說是一個原因。宋代選任諫官也比較注意資格與資序，其文化修養和政治素質相對較高，而諫官的升遷去向也基本上是要職。從上述禦史與諫官的種種職能來看，許多都是一致的，最能說明問題的就是禦史從監察彈劾擴大到諫諍議論，而諫官則從諫諍議論擴大到監察彈劾，盡管各自的側重點不同，但這就為台諫合一的形成奠定了基礎。另外三省製度的變化以及學士隊伍取代了諫官的部分職能也有利於台諫合一。
    傳統社會的封駁製度在漢代就已出現，但當時封駁權掌握在宰相手中。魏晉南北朝時期，封駁權開始移向言諫官手中。隋唐時封駁權由門下省掌管，給事中的權力加重。宋代初年沒有恢複唐末廢止的封駁製度，太宗時正式以通進、銀台封駁司為封駁機構，長官為知通進銀台封駁司，後又改為知通進銀台司兼門下封駁事，另外，知製誥以封還詞頭的形式也參預封駁，而給事中和中書舍人都隻是寄祿官，不參與封駁。元豐改製恢複了給事中和中書舍人的封駁職能，同時封駁機構改為新設置的門下後省和中書後省，而門下省的侍中、侍郎都沒有了封駁之職。南宋時，三省合一，設門下後省專主封駁，給事中正式成為門下後省的長官，與中書舍人共同掌管封駁之職。有宋一代，雖然如給事中的封駁職能在不斷擴大，但是就整個封駁官的權力而言，實際上處於不斷縮小的趨勢。宋代封駁官的職能主要包括監督朝廷的決策、參議朝政、規諫皇帝、奏劾百官、薦舉官員、審察百官奏章、兼任知審官院和知三班院等差遣，其中第三、四幾項都是前代封駁官所沒有的職能。宋代封駁官的選任有皇帝親擢，革除了唐代後期宰相“總其進敘”（12）的弊端。宋代封駁官如同禦史與諫官，也講究回避和資格資序，對文化修養也很重視。唐代及其以前，封駁官、諫官和禦史的職能分工明確，封駁官審駁朝命，諫官主諫諍，禦史監察百官，兩宋時期，隨著君主專製的加強，三種監察官的職能開始出現變化與混合的趨勢。就奏劾百官、諫諍皇帝和議論朝政而言，它們的職能幾乎相差無幾，而其有所區別的地方大多是在一些程序和形式上，如三官職能先後有序，一般是在監督朝政的過程中，以封駁官為先，諫官次之，禦史又次之。另外，宋代在製度規定上，封駁官的職能要比台諫重要，但在實際運作過程中，台諫的勢力和作用都要大於封駁官。
    宋代中央監察製度比起前代有幾個明顯的不同，就是中央監察官的選任者由皇帝取代了宰相、監察官的權力較少受宰執的影響、台諫官職能側重於監察宰執百官、監察體製完備嚴密以及監察官的素質要高於前代。這幾個特點反映了宋代中央監察製度的發展趨向，即更加嚴密化和日益成為君主專製的工具。本來傳統中國的中央權力組成在宋代以前一直呈現出一種君權（皇室）和相權（政府）的均衡，在漢代政府的實際權力要大於皇室，一個具體體現就是政府的十三曹（秘書處）所掌管的事務要包括當時幾乎所有的國家事務，而皇室的六尚（秘書處）卻隻管理皇帝的私人飲食起居和部分政府傳遞過來的文書。此後演變到唐代，君權逐漸增長，相權所受的限製越來越多。尚書（六尚之一）、中書和侍中（門下省）原本都是皇室的官員，現在都成了政府的首腦。而宰相成員的增多無形中也削弱了宰相政府的權力。但這時宰相仍是實際上的一人之下萬人之上的政府首領，除了皇帝，沒有其他的力量約束他。因而此時君權和相權總體上還很均衡。（13）到了宋代，這一均勢發生了質的變化，君權日益不受限製的增長，而相權則受到越來越多的限製。中央監察製度的變化隻是這種趨勢的一個反映。所以說唐宋之變化，在於君主製的有限發展到無限發展，君主製內在的均衡遭到破壞，這既是君主製度發展的必然趨勢（和歐洲中世紀後期以及近代的君主製的發展相似）也是適應當時形勢的必要（宋代自建國起就處於內憂外患之中，此後更是幾乎有退無進，為了保持王朝的存續，唯一的辦法就是將盡可能多的權力攬到皇帝手中，這是“家天下”的正常思路）。而權力越集中，內部監督的重要性就越突出，這無論是在唐代以前還是宋代以後都是如此，所以監察製度的日益嚴密是理所當然的，隻不過，此前它是宰相用來推行政府政策的平衡器，此後它雖然還是保留了許多以前的功能，但是卻越來越多的成為君權控製相權的鐵鉗，換句話說就是成了權力鬥爭的工具，這是一種趨勢，也是一個過程，所以到了明清時期，一方麵監察體製發展到了高峰，另一方麵它卻越來越失去監察行政權的能力，有沒有它似乎已經無關緊要。可以說，唐宋兩代是監察製度的黃金時期，雖然在某些時期成為宰相專權的工具，但是總體而言，它對保持君權與相權之間的平衡起了相當重要的作用。而此後曆朝曆代卻更多的繼承了宋代監察製度的弊端，過於傾向君權的加強，不僅沒有起到防止君主專製的消極作用，反而助紂為虐。
    （三）宋代地方監察製度
    宋代的地方監察製度首先在承襲漢代刺史和唐代道區製度的基礎上，逐漸把路一級監察權一分為四，即由轉運司、提點刑獄司、提舉常平司和安撫司四個機構掌領。其次，創製了通判製度，以加強對府州軍監官吏的監察。另外，明確規定，地方監察機構要接受禦史和諫官的監察。
    宋代的路是從唐代的道演化而來的，分為監司路和帥司路。宋代監司路不再象唐代監察性質的道那樣是單一的體製，而是多元化的行政監察體製，包括轉運司、提點刑獄司、提舉常平司三個監察機構。各監司在行政職能上各有偏重，但在監察職能上大體一致。各監司長官各不統屬，互相牽製，互相監察，既防止長官專權，又強化了對府州軍監的監察。監司在宋代經曆了一個發展過程，宋太宗設置監司後，在淳化年間（990994）以前，隻有轉運司，長官為轉運使；淳化年間又增設提點刑獄司，隸屬於轉運司，真宗時獨立出來，官員為提點刑獄，宋仁宗又增設了武臣提刑；提舉常平司是神宗所設，設有提舉茶鹽、提舉常平等官員。宋代監司的職能主要包括按察地方官吏、薦舉官員、負責部內官員的考課工作、參預並監督地方刑獄案件的審理、參與管理和監督地方財政、反映民間疾苦參與地方防災救災和興修水利等民政管理事務以及鎮壓農民起義。從職能上可以看出，監司不僅負責監督地方行政，而且負責了很大一部分地方行政事務，使地方政府和官員隻能在中央容許的範圍內活動，使其無力對抗中央。宋代監司一般兩年或一年就出巡一次，巡查所轄地區，同時規定有種種約法，來防止監司與地方官員勾結在一起。宋代監司的選任方式主要有三種，即皇帝親擢、臣僚薦舉皇帝從中選任和宰執堂除。在監司的回避、資序和政治品質方麵，都有比較嚴格的規定。監司升遷的時間一般為三年或兩年，升遷去向多是中央要職。宋代帥司的長官為安撫使或經略安撫使，在宋初僅為臨時差遣。神宗時，設置了經略安撫使司，經略安撫使的職權擴大，總一路兵民之政並監察官吏。但監司在宋代是很普遍的地方製度，而帥司則僅在部分地區設置，因而就地方監察機製而言，後者不及前者的重要。宋代在路級另設一種走馬承受製度，官員為走馬承受或廉訪使者，時而隸屬於帥司，時而獨立，是皇帝的“耳目之寄，實司按察”（14），職能包括風聞言事、按察諸路帥臣和州郡官吏；探察邊事，及時奏報朝廷；從不許幹預軍政到監察軍隊；點檢本路封樁錢物，並上朝廷匯報。可見對監司、府司製度是一種很有力的補充，也更能說明宋代地方監察製度的本質就是防止一切不利於中央集權因素的出現。另外要指出的是，宋徽宗重用宦官為走馬承受，出現了有宋一代稀有的宦官幹預政事和軍事的現象，不能不說是對宋代嚴密的監察製度的一個諷刺。
    宋代的府州軍監是同級地方政府，直屬朝廷。府、州基本上因襲唐朝，體製類似於秦漢的郡；府的地位略高於一般的州，但上等的州和府並沒有大的區別。軍在唐代是“僅理兵戎”，入宋後逐漸演變為行政區域。“監為物務，向不治民”（15），宋也屬於行政區域。宋代這一級別的監察製度主要表現在增設監察機構——通判廳。通判最早設立於乾德元年（963年），當初是為了便於管理剛剛征服的荊南和湖南割據地區，其後在其它征服地區大都設立通判，並且擴展到早已統治的地區。宋代在通判設置上，突出了對武臣的監督。北宋時，凡武臣為長官的州軍即使不足萬戶，也要設置通判，目的顯然在於防範藩鎮割據。通判的職能類似於監司，不僅要監督地方政府，還要參與州軍的行政管理。具體而言，主要包括監察州縣管理，參與州郡財政管理，參與州郡官吏的選任和管理，參與審理州郡的刑獄案件，兼領防汛和修堤岸等政務。通判的選任方式有四種，即皇帝親擢，中書堂除，吏部差注，監司和府州辟差。在資序和回避方麵也很重視。
    （四）餘論
    英國的阿克頓勳爵說過一句聞名世界的至理名言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”其言下之意就是說需要對權力加以約束。中國傳統社會絕不是一個民主社會，也就沒有現代社會對政府的權力約束機製，因而要靠監察製度來抑製腐敗、提高效率，從而使權力的滾滾洪流灌溉田野而不是泛濫成災。無論是在君權和相權之爭、中央和地方之爭中還是君相如何更好的管理官吏中，監察製度的身影都曆曆可見，其成就其錯誤已如前述，其作用不可忽視，但也無法誇大。有宋一代也可看作整個傳統社會的縮影，單靠監察製度是無法完成約束權力、提高效率的任務的，傳統社會的覆滅也就讓人不能不說：單一的權力約束機製恐怕難辭其咎。曆史是螺旋式上升的，過去發生的今天未必就能避免，但是防患於未然卻未為晚也。
    注釋：
    1、《宋史.職官製》（卷161）。
    2、《通典.職官六》（卷24）。
    3、《宋會要輯稿.職官55之1》。
    4、《宋會要輯稿.職官17之1》。
    5、《宋會要輯稿.職官17之31》。
    6、《文獻通考.職官一》（卷47）。
    7、《續資治通鑒長編》卷154，慶曆五年正月乙亥。
    8、洪邁《容齋四筆》卷11《唐禦史遷轉定限》。
    9、《舊唐書.職官二》（卷43）。
    10、黃履翁《古今源流至論.續集》卷6《諫垣》。
    11、《宋史.徽宗一》（卷19）。
    12、《通典.選舉六》（卷18）。
    13、以上參考錢穆《中國曆代政治得失》。
    14、《宋會要輯稿.職官41之129》。
    15、參見聶崇歧《宋代府州軍監之分析》，《宋史叢考》中華書局1980年3月版，第70頁